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打破行政壁垒,携手深化合作,共建共享共进

发布时间:2017-04-06 14:21 点击率:67 次

  国家发改委国土开发与地区经济研究所

  所 长 肖金成

  助理研究员 张 燕

  晋陕豫黄河金三角地区(以下简称“黄河金三角”)位于山西、陕西、河南三省交界地带的黄河沿岸,包括运城市、临汾市、渭南市和三门峡市,处于我国中西部结合部和欧亚大陆桥重要地段,属于较为典型的省际交界地区,是实施西部大开发战略和促进中部地区崛起战略的重点区域,在我国区域发展格局中具有重要地位。2014年3月31日,国务院以国函〔2014〕40号文正式批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》(以下简称《规划》),是国务院批复的我国第一个横跨中西部、以区域合作为主题的区域规划。

  一、推动黄河金三角区域合作的重要意义

  早在1986年,山西省运城市与陕西省渭南市、河南省三门峡市就联合成立“晋豫陕黄河三角经济协作区”,开启了区域合作的步履。 2009年,《促进中部地区崛起规划》中明确提出,要“支持中部地区与西部毗邻地区开展合作,鼓励晋陕豫黄河金三角地区突破行政界限,开展区域协调发展试验”。2012年,为鼓励和支持这一地区承接东部沿海地区产业转移,国家发展改革委批复设立了晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区;同年,国务院国发43号文明确提出:“研究加快跨省交界地区合作发展问题,大力支持晋陕豫黄河金三角地区开展区域协调发展试验”。当前,在经济全球化和区域经济一体化加速发展的大背景下,随着全面深化改革和全方位对外开放战略的加快推进,推动黄河金三角区域合作具有非常重要的意义。

  一是有利于创新区域合作机制,打破行政界限和地区封锁,增强地区间经济发展的联动性、协调性,为中西部地区合作联动发展、全国省际交界地区合作发展、区域一体化发展探索新途径、新模式,积累有益经验。二是有利于加强黄河中游综合治理,积极探索区域生态文明建设新路径、新模式、新思路,为全国大江大河跨区域综合治理积累有益经验。三是有利于更好地整合跨区域的资源要素,优化区域产业分工和城镇布局,培育区域发展新优势,释放合作红利,激发发展潜能,加快推进地区转型升级,促进黄河金三角地区加快发展、协调发展和科学发展。四是有利于探索缩小城乡差距、促进区域协调发展的新路子,推动形成中西部良性互动、共同发展的新格局,优化区域经济增长格局,促进我国经济社会全面协调可持续发展。

  二、明确功能分区,优化空间结构

  为保障黄河金三角地区深化区域合作,需要加强空间开发的一体化,优化生产生活生态空间结构,构建高效、协调、差别化、可持续、一体化的空间开发新格局。为此《规划》明确提出:在空间布局上,将“根据资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,明确城乡建设区、农业发展区、生态保护区功能定位,优化功能分工和城乡建设布局,促进人口和产业集聚发展,打破行政区划界限,合作构建区域一体化空间布局”。可以预见,通过优化拓展发展空间将为更广范围、更深程度、更高层次的区域合作提供有效的空间支撑。

  遵循全国主体功能区规划确定的原则,黄河金三角四市可根据规划精神,将土地空间划分为城乡建设区、农业发展区和生态保护区。在此基础上,优化区域人口分布、生产力布局、产业结构和城乡结构,促进人与自然和谐发展。

  所谓城乡建设区,包括中心城区、县城、建制镇镇区、乡所在地、农村居民点(村庄和集镇)、产业集聚区。该功能区主要发展二、三产业,提供居住和公共服务。按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则,优先支持产业集聚区发展,引导工业项目向产业集聚区集中,提高基础设施运行能力和效益;加大存量建设用地盘活力度,提高土地利用效率;继续推进土地利用向集约型利用方式转变,有效控制建设用地规模。发展低碳经济、循环经济和绿色经济。促进城镇用地有序扩展,提高城镇用地节约集约利用水平,各乡镇的空间规模严格控制在规划确定的规模以内。规范整合农村居民点,加强宅基地规划管理,鼓励、支持和引导农民相对集中建房。鼓励农村居民向中心村或建制镇集聚,鼓励统一规划建设住宅小区。在城镇化背景下,城镇建设用地增加,必须伴随着农村建设用地的减少。建议以地级市为单位,实行城乡建设用地增减挂钩。坚持高效集约用地,促进产业集群发展,促进农村人口向城市和城镇转移,将废弃不用的农村宅基地整理成为标准农田并恢复耕种,但要防止违背农民意愿,强迫农民上楼的现象出现。

  所谓农业发展区,包括耕地、园地、可恢复耕地和后备耕地资源,主要用于发展种植业,提供粮食、蔬菜、油料等农产品。在农业发展区内,应加大高标准农田建设和中低产田改造力度,不断提高农作物品质和经济效益,积极推进农业集约化、产业化经营。进一步加大对水土流失和耕地沙化等的治理力度,建设环境友好的耕地生态系统。发展林果、杂粮、蔬菜等有机食品、绿色食品基地建设;加快生态林业、生态农业和生态畜牧业建设。要以发展特色高效农业为主,促进农产品生产向优势产区集中,实现专业化、规模化和基地化,严格保护基本农田,以地级市为单元,保证农业发展区面积不减少,尤其是基本农田面积不减少。

  生态保护区是指基于维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域,包括草地、林地、山地、湿地、河流、湖泊,主要用于维护生态环境安全,适度发展畜牧养殖、林果、生态旅游等产业,在坡度大于25°等生态脆弱区域实施生态退耕和生态移民工程,强化生态功能。除城乡建设区和农业发展区之外的土地均为生态保护区。要坚持生态优先、可持续发展的原则,进一步加大生态环境保护力度,逐步减少区内人口,减少人类活动。适度开发旅游、鱼业、林果业等生态产业;根据资源环境条件划分控制等级,城市和城镇建设应尽可能避让。对依法设立的各级各类自然保护区,以及其他禁止进行工业、城镇开发、需要特殊保护的重点生态功能区,要实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰和文化遗产的破坏。重点实施以小流域为单元的综合治理工程;大力发展水土保持林和经济林,加强生态环境整治;划定一批对区域环境具有重要意义的自然生态保护区,扩大“自然保护区”、“森林公园”的范围,保护和恢复自然状态下森林生态系统和区内的生物多样性,进行严格保护和管理;在保护的前提下发展生态旅游产业。在生态保护区内,应减少人类活动,并逐步将生态极度脆弱的地区的居民搬迁出来。

  三、明确重点领域合作任务,强化资源整合与统筹联动

  黄河金三角地区是华夏文明的重要发祥地,地域相连、人缘相亲、文化相近,经济联系紧密,人员往来密切,产业关联度高,合作发展具备良好条件。自1986年晋陕豫黄河三角经济协作区成立以来,三省四市积极探索实践,加强交流合作,合作领域不断拓展,合作机制不断完善,合作水平不断提高,区域联动、一体化发展取得初步成效。但是,也应该看到,目前黄河金三角合作还面临诸多矛盾和问题,主要包括:区域性基础设施建设滞后于区域发展的需要;产业低水平重复建设问题仍未解决,城市之间产业同质化和要素争夺依然存在并且制约着城际有效分工协作,资源要素跨区域整合难度大;区域生态环境治理与保护任务艰巨,统筹协调比较困难;地区封锁和行政壁垒仍然存在,公共服务一体化发展障碍较多等。为此,《规划》重点从基础设施、产业发展、生态环保、公共服务四个方面,明确提出了规划期内加快推进黄河金三角区域合作联动与一体化发展的重点领域及其任务。

  一是加快基础设施互联互通。以提升互联互通能力与现代化水平为重点,构筑内通外联的综合运输体系,增强能源保障能力,推动水利工程共建,统筹信息基础设施建设,共同建设布局合理、功能配套、安全高效的现代基础设施体系。二是加强产业分工协作。协同发展现代农业,联合提升工业发展水平,合力发展现代服务业,共建承接产业转移示范区,促进优势互补、合理分工和布局优化,构建具有比较优势、体现区域特色的现代产业体系,提高产业整体发展水平。三是促进生态环境共建,合力打造人与自然和谐的生态文明示范区,共同建设天蓝、地绿、水清的美好家园。强调尊重自然、顺应自然,实施分区治理,建设网络化生态廓道,全面推进黄土高原生态建设;推进环保基础设施共建共享和环保管理一体化,共同保护生态环境和水源涵养区环境,协同解决区域性突出环境问题,加强环境综合整治;提高土地、水资源节约集约和矿产资源综合利用水平,推进绿色循环低碳发展。四是推动基本公共服务一体化。坚持以人为本,统筹公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置,促进公共服务资源共建共享,优化教育资源配置,共建科技创新体系,促进医疗卫生和公共文化资源共享,推动就业、人才和社会保障合作,加强区域社会管理,切实保障和改善民生,实现发展成果更多更公平惠及全体人民。

  四、协同推进改革开放,为区域合作提供内在动力

  思路决定合作的方向和高度,体制决定合作的可能和深度,机制决定合作的质量和速度。黄河金三角地区作为我国中西部结合部的省级交界区域,现阶段在区域合作上依然缺乏制度规范,各项合作体制和机制也亟待完善。为此,《规划》强调,要深化推进各项改革,创新体制机制,完善开放格局,进一步提升区域开放合作水平,为推动黄河金三角一体化发展提供强大动力。应按照规划要求,全面深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神,借助顶层规划设计,积极发挥基层首创精神,大胆探索,先行先试,通过体制创新、机制转换以及制度完善为黄河金三角区域合作注入持续的内在动力。

  首先,在重点领域开展先行先试,创新一体化发展体制机制。加快转变政府职能,创新行政管理方式,优化行政服务模式,深化行政审批制度改革,废除对非公有制经济的不合理规定和隐性壁垒。建设统一市场体系,更好发挥市场配置资源的决定性作用,消除地方保护和市场壁垒,创造市场主体公平竞争的环境,加快形成区域统一要素大市场,深化土地、劳动力、资本等资源要素市场化改革,建立符合产业特色和资源禀赋的区域性现代市场体系,推进区域内部人才、资金、技术、信息等生产要素以及各种有形商品实现自由、高效流动。创新城乡一体化发展机制,完善促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置体制机制,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。健全区域合作协调机制,建立黄河金三角区域合作高层协调机制,完善黄河金三角区域合作工作机构,健全合作机制运转制度。创新区域利益协调机制,探索建立产业跨区域转移的利益共享机制,以及跨行政区水资源和土地资源开发利用、生态环境保护和生态补偿机制,推动建立协调处理跨地区利益纠纷制度,支持由三省和四市共同筹集专项资金设立区域合作发展基金。

  其次,发挥优势、挖掘潜力,实施开放带动战略,构建多层次开放合作格局。加强与东部沿海和周边地区互动合作,进一步密切与长三角、珠三角、京津冀等东部沿海地区的合作,拓展合作领域,提升合作层次和水平;加强与中西部其他地区的合作发展,全面参与关中—天水经济区、中原经济区、太原城市圈等分工合作,推进渭南—西安融合发展,积极融入和对接丝绸之路经济带。积极参与国际交流与合作,申请利用国际金融组织贷款、外国政府贷款、环保机构基金加强生态修复和环境保护;探索与国内外著名教育机构合作,开展联合办学;借助世界卫生组织的支持,办好口腔医学高等专科学校;支持开展通用航空国际合作,加强资源加工、农业等领域投资合作;探索鼓励社会资本和外资通过特许经营等方式参与城市基础设施建设投资和运营;支持和鼓励企业及个人扩大对外投资,引导有条件的企业开展国际化经营和到境外上市融资。发挥陆桥通道优势,共同培育参与国际经济合作竞争新优势,共同打造内陆开放高地,大力发展内陆开放型经济;放宽投资准入,优化投资环境,提高利用外资水平;整合区域内海关资源,推动同沿海沿边地区通关协作,实现口岸管理相关部门信息共享、监管互认、执法互助;支持符合条件地区按程序申报设立综合保税区;发展服务外包,推进服务业领域有序开放;创新加工贸易模式,推动产业集群发展。

  五、促进产业同步转型升级,实现合作共赢

  合作是手段,发展是目的。黄河金三角区域合作成效的最终检验标准还要看该地区的发展水平、速度和质量。2013年,四市人均生产总值为28571元,为全国平均水平的68.3%,仅相当于东部地区的45.6%,比中部和西部平均水平还分别低6864元、6019元。在当前我国推进新型城镇化、经济转型升级、全面深化改革的背景下,《规划》的出台对黄河金三角四市而言无疑是搭建了一个高规格的新的战略平台,黄河金三角四市进入了跨越发展和加快转型升级的新的战略机遇期。

  《规划》为该区域合作指明了发展方向、确立了战略定位、重点领域及任务,明确了各项保障措施,提出要“以实现合作共赢、共同发展为目标,以整合区域优势资源、创新区域合作机制、协调区际利益关系为重点,以共建承接产业转移示范区为抓手,着力加快基础设施互联互通、加强产业分工协作、促进生态环境共建、推动公共服务一体化、推进改革开放,全面提升整体经济实力和协调发展水平”。通过深化区域合作加快该地区经济社会发展,加快促进转型升级。在战略定位上,明确指出把该地区建设成为“中西部地区特色农产品生产加工、能源原材料及装备制造业基地,内陆地区重要的区域物流中心和华夏历史文化旅游目的地”,这就为区域经济发展指明了主要产业支撑点。在发展目标上,争取到2020年,黄河金三角整体经济实力明显提升,经济发展方式进一步转变,人民生活水平显著提高,与全国同步建成小康社会。相信在各方共同努力下,随着《规划》的推进实施,黄河金三角区域合作将按预期目标不断深化,区域整体竞争力持续增强,比较优势进一步放大,发展潜力得到有效激发,转型升级步伐也将不断加快。